“I Comuni siciliani al bivio tra riforme condivise ed il baratro finanziario”

«Costruire un Consiglio delle Autonomie Locali di confronto permanente tra Regione e Comuni siciliani per uscire dalla crisi, oltre che finanziaria, che negli ultimi tre anni sta segnando l’intero sistema delle Autonomie Locali, ed affrontare il nuovo progetto di governance  del territorio che la Legge Regionale 24 marzo 2014, n.8 ha disegnato in Sicilia con l’istitutiva delle Città metropolitane e dei Liberi Consorzi di Comuni, considerando anche il nuovo assetto epocale che l'approvazione definitiva della riforma Delrio rappresenta per l’intero Paese. Questa la centralità del Documento approvato stamani dal Consiglio regionale di AnciSicilia che verrà portato alla discussione ed al confronto dei Sindaci siciliani nell’assemblea generale in programma per Maggio, e che tra le altre cose mette al centro, in tema di Enti Locali, la vecchia questione “autonomista” dei vantaggi e degli svantaggi di una legislazione differenziata».

Questa la dichiarazione del Vice Presidente di AnciSicilia, Paolo Amenta, Sindaco di Canicattini Bagni, dopo l’approvazione, questa mattina a Palermo, da parte del Consiglio regionale dell’Associazione dei Comuni Siciliani, del Documento programmatico, proposto dall’Ufficio di  Presidenza dell’Associazione, che verrà inviato a tutti i 390 Sindaci dell’isola per essere integrato e su cui saranno chiamati a confrontarsi nell’Assemblea generale prevista per il prossimo 5 Maggio,  per trovare insieme una via di uscita alla crisi che sta interessando tutto il sistema delle Autonomie Locali, nell’attesa dell’incontro chiesto con il nuovo Governo Crocetta, in particolare con gli Assessori all’Economia  e agli Enti Locali.

Una crisi, quella denunciata dall’Ufficio di Presidente di AnciSicilia, che sta accentuando le difficoltà degli Amministratori Locali a far fronte alla complessità dei problemi alla quale giornalmente sono chiamati, a seguito delle numerose competenze che la legge gli affida, mettendoli di fronte a sempre maggiori responsabilità di tipo penale, civile, amministrativo e contabile, e ad un sensibile aumento dei rischi per la loro stessa incolumità personale.

Una crisi che affonda le radici sulla fase di grande difficoltà finanziaria che i Comuni siciliani attraversano e, soprattutto, su “decenni segnati da scelte sbagliate e da inerzia dell'Amministrazione regionale ed, in parte, delle stesse Amministrazioni locali su temi fondamentali per lo sviluppo quali la riforma del sistema di smaltimento dei rifiuti, gli Ato idrico, e il personale precario, uniti all’assenza di investimenti infrastrutturali”.

Questo quanto sottolineato dal Documento approvato stamane, che adesso dovrà essere integrato  dalle proposte dei Sindaci, tra l’altro, su temi quali i lavoratori precari; la riforma del sistema di smaltimento dei rifiuti; gli Ato idrico e Ambiti minimi gas naturale; il sistema sociale e sanitario integrato, con riferimento ai decreti dell’Assessorato della Salute; i distretti socio-sanitari e l’attuazione della Legge 328; il dissesto idrogeologico e l’abusivismo edilizio; i fondi strutturali e la programmazione 2014-2020.

Un mix di difficoltà, comunque, quello preso a riferimento dal Documento, chedi fatto hacontribuito a determinare, per molti Enti Locali, una condizione finanziaria che oggi si presenta come strutturalmente deficitaria, ponendosi alla base  della inarrestabile proliferazione dei comuni che presentano uno stato di dissesto o di pre-dissesto.

«D’altro canto – riprende il Vice Presidente di AnciSicilia, Paolo Amenta - rispetto ai rapporti economico-finanziari tra Stato e Regione siciliana quella che doveva essere “la madre di tutte le riforme”, il Federalismo fiscale, non è mai stato attuato completamente nel resto d’Italia e, addirittura, non è stato mai avviato in Sicilia. Così come il mancato avvio della trattativa per la chiusura dell’intesa tra Stato e Regione, ai sensi dell’art. 27 della Legge n.42 del 2009, a lungo richiesto dalla nostra Associazione, ha prodotto l’effetto di rinviare la soluzione di temi essenziali per l’efficienza del sistema pubblico in Sicilia».

Una difficoltà, quella di Stato e Regione, di affrontare i problemi delle Autonomie Locali, che alla fine si è ribaltata sugli stessi Enti Locali penalizzandoli ulteriormente con riduzione dei trasferimenti, imponendo costi relativi a servizi in precedenza non a carico dei Comuni o determinando un significativo aumento delle aliquote dei tributi locali e del livello locale di pressione fiscale.

Non solo, ma come sottolineato dallo stesso Documento approvato stamane, stando ai dati forniti da IFEL, i Comuni hanno in questi ultimi anni sopportato il peso maggiore della spending review garantendo il contribuito più significativo al risanamento della finanza pubblica.

Questo ha significato, tra gli altri, un sostanziale azzeramento della loro capacità di effettuare investimenti sul territorio, accompagnata da una crisi economica ed occupazionale del Paese, che in Sicilia è accentuata da forti tensioni sociali”.

«Una situazione drammatica per i Comuni, unico front-office delle istituzioni rimasto sui territori – aggiunge Amenta -  stretti come sono tra le sempre maggiori difficoltà economiche dei loro cittadini, e la diminuzione della loro stessa capacità di offrire servizi, in particolare nel settore sociale, seppur in presenza di un disagio sociale sempre in crescendo che, come abbiamo più volte denunciato, sta mettendo a rischio l’incolumità di Sindaci ed Amministratori.  Una riforma sulla governance del territorio era quindi necessaria, per cui ci auguriamo che i Liberi Consorzi e le città metropolitane, possano incidere strutturalmente sulle difficoltà finanziarie e sui livelli di efficienza dei servizi offerti a cittadini ed imprese. Il problema però non è tanto se la Legge 8/2014 rappresenti una buona riforma – conclude il Vice Presidente di AnciSicilia - anche perché sono tante le perplessità che la nostra Associazione ha in più occasioni sollevato, ma come possiamo migliorarla per evitare che si possa restare, ancora una volta, indietro rispetto al percorso di riforme avviato nel resto d'Italia».

Per AnciSicilia, sono così necessari alcuni passaggi non più rinviabili, per ricostruire questo tessuto sociale e recuperare il sistema delle Autonomie Locali, ad iniziare dalle “relazioni istituzionali”, al quale si da ampio spazio nel Documento approvato dal Consiglio regionale.

RELAZIONI ISTITUZIONALI TRA LA REGIONE SICILIANA E I COMUNI DELL’ISOLA:  ISTITUZIONE DEL CAL E RIVISITAZIONE DEL CRAL 

Oggi più che mai è necessario, per evitare una vera e propria “unità di crisi permanente”,  istituire il Consiglio delle Autonomie locali (CAL) al fine di individuare una sede unica di confronto istituzionale (alla stregua di quanto avviene in Conferenza Unificata a Roma) dove il sistema delle Autonomie Locali possa esprimere pareri sui disegni di legge in discussione all’ARS (ci riferiamo a qualcosa di significativamente diverso rispetto alle attuali audizioni), in cui definire linee guida sui diversi temi, sancire intese e concordare percorsi attuativi credibili rispetto alle previsioni delle leggi regionali (che spesso rinviano a decreti del Governo, quando non ad altee leggi). 

La richiesta di istituzione del CAL è stata più volte avanzata al Governo Crocetta e formalmente ribadita anche in occasione dell’Assemblea dei Comuni siciliani del 7 dicembre 2012, senza esiti. L’impegno dell’Assessore alle Autonomi Locali circa la presentazione di un DDL governativo è stato disatteso e, d’altro canto, il tentativo iniziale di controbilanciare l'assenza del CAL rafforzando il ruolo della Conferenza Regione Autonomie Locali (CRAL) , anche attraverso la previsione di un calendario di sedute annuali, dopo i primi iniziali incontri, non si è concretizzato.

E' opportuno sottolineare come l'esigenza di una sede unica di confronto paritetico tra Regione e Autonomie Locali è diventate ancora più urgente a seguito dell’approvazione della Legge Regionale 24 marzo 2014, n. 8.

TESTO UNICO DEGLI ENTI LOCALI SICILIANI E FUNZIONE DELL’ASSESSORATO DELLE AUTONOMIE LOCALI

Uno degli ambiti in cui si è espressa maggiormente l'Autonomia della Sicilia, quale Regione a Statuto Speciale, è stato, da sempre, la “legislazione esclusiva” in materia di Enti Locali.

Nel 2014, dopo oltre un decennio dalla modifica del titolo V della Costituzione italiana e, principalmente, dopo oltre sessanta anni di pratica “autonomista”, è arrivato probabilmente il momento di guardare con pragmatismo e senza ideologismi ai vantaggi ed agli svantaggi di una legislazione differenziata …

La nostra idea è che, in particolare negli ultimi anni, la nostra Regione non sia riuscita a tenere il passo con le innovazioni introdotte in ambito nazionale e che, pertanto, la combinazione tra  l'iperattività del legislatore nazionale e l'inerzia del legislatore regionale sia stata fonte di grande incertezza per l'attività amministrativa dei Comuni. In assenza di una normativa chiara non si ritiene utile il rallentamento (quando non inceppamento) della macchina amministrativa dei Comuni siciliani prodotto dalla necessità – in assenza di circolari interpretative dell'Assessorato delle autonomie locai - di fare ricorso a pareri od a decisioni giudiziali volte a stabilire di volta in volta se rispetto ad una data norma siano prevalenti i profili ordinamentali o quelli legati al “coordinamento della finanza pubblica”.      

Per cui è fortemente sentita l'esigenza di un Testo Unico degli Enti Locali siciliani (e non semplicemente di un testo coordinato) che con chiarezza disciplini esclusivamente le materie per le quali non si applica la normativa nazionale (prevedendo per le altre un rinvio dinamico). È di tutta evidenza che un simile intervento legislativo, che avrebbe anche la funzione di “taglia-leggi”, rappresenterebbe un significativo intervento di semplificazione dell'ordinamento degli Enti locali siciliani e darebbe un contributo significativo all'efficacia ed all'efficienza dell'azione amministrativa nelle nostre municipalità … 

Il Testo Unico dovrebbe essere accompagnato anche da un ruolo più incisivo dell'Assessorato delle Autonomie Locali, cui dovrebbero essere affidate una diversa funzione strategica e nuove competenze. Più che luogo di controllo (spesso sterile) dell’attività degli Enti Locali, dovrebbe essere strumento a servizio e tutela dei Comuni anche attraverso la trasformazione dei vari servizi del Dipartimento, in funzione di consulenza e supporto nei territori per amministratori ed uffici, assicurando che in ogni ambito delle politica regionale si tenga presente il punto di vista delle autonomie locali.

Dovrebbe rappresentare un vero e proprio “Garante delle autonomie locali siciliane” all'interno del Governo regionale per assicurare il rispetto delle intese e degli accordi sottoscritti nell'ambito dell'attività del CAL.

Dovrebbe altresì contribuire alla semplificazione amministrativa con la divulgazione di modelli e circolari interpretative, uniformando, nei limiti dell'autonomia comunale, le procedure e fornendo consulenza ai Comuni per i processi di fusioni e di gestione associata dei servizi.  

ASSETTO ISTITUZIONALE E RIFORMA DELLA GOVERNANCE (REGIONE, COMUNI, CITTA' METROPOLITANE E ORGANISMI INTERMEDI)

Nell’ottica di un riordino generale del sistema delle Autonomie Locali una nuova configurazione delle Istituzioni pubbliche non deve essere soltanto una riperimetrazione dei loro confini e dei loro poteri ma un nuovo modello di ordinamento e organizzazione che le trasformi da realtà chiuse in se stesse, separate l’una dall’altra, spesso configgenti, in sistemi aperti, di tipo collaborativo e cooperativo cambiando così il modo di governare che dovrà essere ispirato al principio di sussidiarietà quale criterio di regolazione dei rapporti tra le Istituzioni pubbliche poste su un piano di pari dignità.

Pur essendo favorevoli al superamento delle Province attraverso una riorganizzazione territoriale che, nel rispetto delle loro identità, affidi ai Comuni anche la responsabilità della gestione dei servizi di area vasta, per quanto riguarda nello specifico la Legge 8/2014, come si è già osservato in precedenza, si tratta di una riforma che necessita di significativi correttivi e sulla quale, stante l’indeterminatezza di alcuni aspetti fondamentali, gravano ancora pesanti incognite.

Ad un anno dall’approvazione della Legge Regionale 27 marzo 2013, n. 7 siamo di fronte ad una nuova legge, che, pur disciplinando alcuni aspetti relativi all’organizzazione dei liberi consorzi e delle città metropolitane, affida ad una terza legge la definizione di temi sostanziali dai quali dipende la stessa possibilità che la riforma si realizzi in concreto.

In particolare non si conoscono ancora le funzioniche potranno essere esercitate dalle Città metropolitane e dai Liberi Consorzi, non si ha idea di quali saranno le risorse finanziarie ed il patrimonio immobiliare di cui potranno beneficiare i nuovi enti. Non si sa se, ed eventualmente, in che termini i Liberi Consorzi saranno titolari di tributi o se (a differenza di quanto accade attualmente) saranno beneficiari di trasferimenti adeguati, così come non è chiaro come si possa gestire il tema delicatissimo del personale.  Vi è poi il problema del territorio delle Province dove insistono le Città metropolitane, infattinon è ancora chiaro il rapporto tra le funzioni esercitate dalla Città metropolitane in favore dei Comuni ricadenti nell’area metropolitana e le funzioni gestite dal Libero Consorzio in favore degli altri Comuni ricompresi nel territorio dell’ex Provincia (posto che non si verifichino variazioni territoriali).

Quest’ultimo aspetto appare tra i più controversi e di più difficile gestione, rappresentando al contempo anche uno degli elementi di maggiore distanza tra la legge regionale e quella nazionale. 

Pur essendo stata approvata pochi giorni dopo quella siciliana, la Legge 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” ha già disciplinato tutti gli aspetti che la legge regionale ha rinviato ancora una volta …

È solamente attraverso la declinazione delle funzioni e dei servizi gestiti dai Liberi Consorzi e la determinazione degli aspetti di natura finanziaria e patrimoniale che si possono creare aggregazioni capaci di gestire i servizi in modo efficace ed efficiente. Per tale ragione, pur essendo in presenza di una legge che non ha previsto e non prevede in nessun caso, né un’intesa né alcuna forma di confronto istituzionale con gli Enti Locali, attraverso la Conferenza Regione-Autonomie locali o l’Anci, riteniamo indispensabile che si ponga rimedio a tale deficit e si realizzi un confronto costante con gli Enti Locali e l’Associazione che li rappresenta …

RAPPORTI ECONOMICI-FINANZIARI TRA FEDERALISMO FISCALE E FONDO DELLE AUTONOMIE LOCALI

Più del passato, oggi vi è la necessità ineludibile di intervenire tempestivamente per evitare che sempre più enti locali siciliani piombino nel baratro del dissesto finanziario e spingano le proprie comunità in una spirale segnata da assenza di sviluppo economico, carenza di servizi e innalzamento dei tributi locali.

La progressiva e drastica riduzione dei trasferimenti statali e regionali agli Enti locali, cui si è assistito negli ultimi anni, ha determinato pesantissimi effetti sui bilanci comunali e sulla possibilità di erogare servizi essenziali ai cittadini rendendo sempre più grave la situazione economico-finanziaria dei Comuni, più problematica la tenuta minima del rapporto tra Amministrazioni e Cittadini e, in diversi casi, determinando vere e proprie situazioni di dissesto finanziario.

I Comuni, in molti casi, si trovano nella condizione di dovere scegliere se pagare i dipendenti o pagare le imprese e i fornitori ed in alcuni casi non riescono a pagare né gli uni né gli altri. Si è tentato di far fronte a tale situazione incrementando in sede di bilancio le aliquote dei tributi locali ma, loro malgrado, hanno così generato ulteriori difficoltà per i cittadini.

Si è passati da difficoltà di spesa legate esclusivamente ai limiti imposti dalle regole previste dal Patto di Stabilità Interno, a difficoltà di spesa dovute all’assenza di risorse in cassa o al pieno utilizzo delle scoperture di tesoreria (che producendo interessi rappresentano una ulteriore aggravio per il bilancio). Ciò è stato in parte causato dal fatto che la significativa riduzione delle risorse erogate dalla Regione ai Comuni è stata accompagnata anche dall’assenza di certezze sui tempi di erogazione delle stesse.

Tale situazione, come si è già osservato, è il prodotto di mancate scelte e del perenne trascinarsi di problematiche divenute col tempo sempre di più complessa risoluzione (riforma istituzionale, gestione del sistema dei rifiuti e delle acque, lavoratori precari ecc..).

L’incapacità di porre in essere, a tutti i livelli istituzionali, politiche idonee a determinare le condizioni per risparmi strutturali sulla spesa pubblica ha trovato il suo apice probabilmente nella mancata intesa tra Stato e Regione in materia di Federalismo Fiscale (ex art. 27 della Legge 42/2009). Si è trattato di un fatto che ha inciso negativamente sia sulla possibilità di iniziare ad innescare meccanismi di comparazione tra i territori in termini di costo e qualità dei servizi sia sulla capacità di tradurre l’Autonomia siciliana in un duraturo vantaggio di natura finanziaria.

Il tentativo avviato con la Legge regionale di Stabilità per il 2014 di intraprendere il percorso della fiscalizzazione dei trasferimenti determinando l’abrogazione del Fondo delle Autonomie Locali, pur rivestendo ancora un valore meramente simbolico, rappresenta un segnale positivo, che potrà essere tanto più importante quanto maggiore sarà la capacità di introdurre tra i criteri che sovraintendono il Fondo perequativo comunale reali meccanismi premiali.

D’altro canto, va rilevato come la Manovra bis, varata  dal Governo Crocetta, recante le “Variazioni di bilancio di previsione 2014” e le relative modifiche alla “Legge di Stabilità”, preoccupa notevolmente perché, oltre alla previsione di alcuni tagli consistenti  non pone rimedio, neppure in parte, alla drastica riduzione del Fondo per gli Investimenti (destinati ai Comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti) operata con la Legge Regionale 28 gennaio 2014, n. 5.

Si è trattato di un ulteriore taglio effettuato sulle risorse destinate agli Enti locali, che, anche per la sua consistenza, non appare sostenibile per le Amministrazioni locali. Queste ultime, dovendo subire una decurtazione di oltre 100 milioni di euro, vedranno ancora più compromessa la capacità di realizzare interventi per lo sviluppo del territorio. Si tratta di un taglio di circa il 55% che avrà un forte impatto negativo, anche in considerazione del fatto, che la legge prevede la possibilità di destinare tali risorse al pagamento delle rate di ammortamento dei mutui.

I Comuni, ed in particolare quelli che hanno presentato piani di riequilibrio finanziario, non potranno in alcun modo sostenere una ulteriore riduzione delle risorse loro destinate, considerando che essa inciderebbe sulla sostenibilità dei servizi erogati ed, in molti casi, determinerebbe il dissesto finanziario degli Enti.